已立案调查但尚未作出处罚决定或作出处罚决定后，公司注销了，怎么办？

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企业恶意注销问题，这几年一直让行政执法机关很头疼。比如，行政机关已立案调查但尚未作出处罚决定，公司注销了，咋办？再如，行政机关作出处罚决定后，公司拒不履行处罚决定确定的义务却把公司注销了，又咋办？

【参考意见】

为应对企业恶意注销问题，这些年各地探索了不少做法，但一直没有权威机关发声。然而，去年最高检通过发布典型案例的方式，已经在这个问题上定分止争了：

——2022年5月16日，最高检发布典型案例：行政机关已立案调查但尚未作出处罚决定，公司注销了，由登记机关撤销注销登记，恢复主体资格！

——2022年6月16日，最高检发布典型案例：行政机关作出处罚决定后，公司拒不履行处罚决定确定的义务却把公司注销了，变更公司股东为被执行人！

今天把最高检发布的两个典型案例推送给大家，供学习参考。今后大家在遇到企业恶意注销问题时，就按照最高检的观点把握就是了，不必在这个问题上再纠结了。

江苏省某金属矿砂物资公司

生产安全违法行政非诉执行检察监督案

【关键词】

行政非诉执行监督 恶意注销 完善行政处罚程序   

【基本案情】

2016年2月，某金属矿砂物资有限公司（以下简称物资公司）装载机驾驶员金某在江苏省某市某区一磨料厂厂区内平整场地时发生事故，致1人死亡。事故发生后，物资公司谎报事故，将事故现场由厂内伪造为厂外。2017年1月17日，某区应急管理部门认定该起事故不属安全生产责任事故，以涉嫌过失致人死亡罪移送公安机关处理。2017年9月25日，公安机关以装载机驾驶员金某涉嫌过失致人死亡罪向检察机关移送审查起诉。检察机关审查起诉时发现事故现场存在疑点，并告知区应急管理部门。区应急管理部门随即重启事故调查。2018年6月13日应急管理部门询问物资公司法定代表人黄某的笔录显示，应急管理部门已经明确告知区应急管理部门正对该起事故进行调查且未终结，要求作为公司法定代表人的黄某配合事故调查，不得注销公司，否则将承担相应法律后果。

2019年5月27日，某区政府《事故调查报告》认定该起事故系安全生产责任事故，物资公司对事故发生负有重要责任，建议该区应急管理部门按照安全生产法律法规对其给予罚款的行政处罚。2019年8月21日，该区应急管理部门作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》。同年10月25日，该区应急管理部门对物资公司作出罚款人民币165万元的行政处罚。2020年2月19日，物资公司逾期不履行行政处罚决定，该区应急管理部门遂决定加处罚款人民币165万元。物资公司在法定期限内对上述《行政处罚决定书》和《加处罚款决定书》未申请复议，也未提起行政诉讼，经催告，亦未履行处罚决定。该区应急管理部门向人民法院申请强制执行。人民法院认为物资公司于2019年9月24日已办理核准注销登记手续，裁定不予执行。 

【检察机关履职情况】

2021年1月，某区应急管理部门就该非诉执行案向检察机关反映。某区检察院遂启动执行监督程序，重点开展了以下调查核实工作：一是向该区应急管理部门调阅行政处罚卷宗材料，核查行政处罚作出前的调查程序、证据是否规范、客观；二是检索法律法规和关联案例，研判案涉行为的法律性质和法律关系，重点论证物资公司在被明确告知不得注销的情况下，仍申请注销的行为是否构成“恶意注销”；三是前往物资公司法定代表人及其股东居住地实地调查，确认注销公司行为系法定代表人黄某授意。

经查明，物资公司的法定代表人及其股东黄某在《行政处罚告知书》和《听证告知书》依法公告送达后，明知公司即将面临行政处罚，在承诺配合事故调查且不注销公司后，仍利用其公司异地注册、公司登记机关与某区应急管理机关信息不对称的漏洞，未向处理事故的应急管理机关和公司登记机关主动履行告知义务，即申办了案涉公司注销登记。

检察机关审查认为，上述注销公司登记的行为系使用欺诈手段隐瞒重要事实骗取公司注销登记，其目的是通过注销公司逃避行政处罚。

2021年2月4日，某区检察院经征求公司登记机关所在地人民检察院意见后，向该地工商登记机关制发检察建议书，建议依法撤销物资公司的恶意注销登记。工商登记机关采纳检察建议，撤销案涉注销登记，恢复了物资公司的主体资格。

2021年3月30日，某区检察机关在该区应急管理部门向人民法院重新申请强制执行同时，依法向该区人民法院发出行政非诉执行立案监督检察建议，指出应急管理部门逾期申请强制执行有正当理由，建议法院依法受理。法院采纳检察建议，作出准予强制执行裁定，同时表示在办理行政处罚非诉执行案件中，将加大对恶意注销公司登记逃避行政处罚行为的审查、甄别力度。

检察机关专项调研发现，出现“恶意注销”问题的一个重要原因是，行政处罚实施机关与公司登记机关分属异地，没有建立信息互通渠道。检察机关多次与相关行政机关沟通协调，推动建立行政处罚实施机关与公司登记机关信息互通机制。2022年3月14日，某区检察院与区司法局牵头行政审批局、应急管理局、卫健委、人社局等9家单位召开联席会议，研究解决措施，形成《关于推进依法行政、完善行政执法程序的联席会议纪要》，明确：一是告知行政相对人在案件调查期间不得注销公司，并通过调查笔录、告知书等书面形式固定证据；二是行政机关立案调查后应当评估是否存在“恶意注销”风险，必要时函告公司登记机关，在案件调查期间暂停注销登记；三是作出行政处罚决定前，应当通过“国家企业信用信息公示系统”检索并确认公司法人的登记状态，并在执法卷宗中予以记录；四是加强执法人员法律风险培训，提高执法能力，避免执法漏洞，尽量缩短行政处罚办案期限，减少投机取巧者的可乘之机。会议纪要下发至全区行政执法机关，要求执法过程中遵照执行。同时区检察院向市检察院汇报，推动在全市范围内开展专项行动。目前，在该专项行动中，当地检察机关已发现同类案件线索20余件。

【典型意义】

企业法人是独立的法律主体，依法独立承担责任。将正在接受行政处罚调查的企业予以注销，使行政机关实施的行政处罚难以实现，是逃避市场监管的行为，在法律上应当得到负面评价。

行政机关作出处罚决定前，明确告知行政相对人已启动行政调查程序，不得注销公司，但行政相对人主观上知道或应当知道行政调查期间不得注销公司法人资格，仍申请注销公司登记，未向公司登记机关和行政调查机关主动如实报告的，应当认定其主观上存在“恶意”。

检察机关在履行法律监督职责中发现“恶意”注销公司登记的，应当依法提出检察建议，督促行政机关撤销该登记行为。对于行政处罚实施机关与公司登记机关分属异地，因信息渠道不畅通，导致“恶意注销公司登记”问题的，检察机关应当加强与行政机关沟通，通过检察建议、召开联席会议等方式，推动行政机关完善行政程序，建立行政处罚实施机关与公司登记机关信息互通机制，堵塞“恶意注销”漏洞。

某市检察院在办案中发现木业公司可能被“恶意注销”，致使苏州市生态环境局的行政处罚决定执行申请被法院驳回，遂依职权启动监督程序。

经调查核实，查明木业公司在向江苏省某保税区市场监督管理局申请注销时，提供的清算报告中写明公司无其他债权债务和未了结事项。该公司关于清算报告的股东会决议载明，股东签字确认公司清算如有遗留问题，由股东承担全部责任。2021年5月26日，某市检察院向市法院发出检察建议，指出：木业公司被注销时，公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实，通过提供公司无债务的虚假清算报告，办理恶意注销登记，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第十九条及《最高人民法院对<关于非诉执行案件中作为被执行人的法人终止，人民法院是否可以直接裁定变更被执行人的请示>的答复》（以下简称《答复》）的相关规定，木业公司虽被注销，但其存续期间受到的行政处罚仍应执行。木业公司股东承诺对公司遗留问题承担全部责任，应履行相应赔偿义务，法院应当通知苏州市生态环境局变更被执行人，而非裁定驳回执行申请。据此，某市检察院建议某市法院撤销原裁定，通知申请机关变更木业公司股东为被执行人，推动行政处罚落实到位。

2021年8月24日，某市法院回函采纳检察建议，并向申请机关释明，可以依法申请变更被执行人。后苏州市生态环境局向某市法院申请变更木业公司股东为被执行人，法院已对公司两名股东采取强制执行措施。

某市检察院通过走访研判、数据碰撞，发现恶意注销企业逃避行政处罚的情况并非个例，遂根据调研情况撰写《问题企业“注销换壳”逃避处罚多发 基层“放管服”改革需完善制度措施》报地方党委政府，推动全市建立企业注销信息共享机制和数据平台，通过这个平台，已纠正12个导致行政处罚决定无法执行的注销行为。2022年2月，某市检察院邀请某市法院、行政审批局、市场监督管理局、司法局、生态环境局等部门召开圆桌会议，就防止恶意注销企业逃避行政处罚问题进一步达成共识，会签了工作意见，建立常态化工作机制，实现行政处罚信息与公司注销登记信息数据互联互通，有效促进源头治理。

根据申请进行市场主体注册、注销登记是行政机关履行市场监管职责的重要方式。为持续深化“放管服”改革，激发市场活力，优化营商环境，国务院制定了《中华人民共和国市场主体登记管理条例》，市场监管总局等部门修订了《企业注销指引》，这标志着我国市场主体准入退出制度更加完善，公司注册、注销登记更加便捷。借助新的制度，市场主体进出的制度成本明显降低，同时也为少数公司恶意“注销换壳”、逃避行政处罚责任提供了可乘之机。公司股东隐瞒被行政处罚、存在债务的事实，通过提供公司无债务的虚假清算报告，恶意申请注销登记，使得被执行人失去主体地位的，行政机关依法作出的行政处罚决定仍应执行。人民法院裁定驳回行政机关执行申请的，检察机关应当依法履行行政非诉执行监督职能，建议行政机关申请变更公司股东为被执行人，或者向人民法院制发检察建议提出纠正意见，保障行政处罚的有效性和及时性。《中华人民共和国公司法》第三条规定，“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。”第二十条规定，“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”上述规定可以作为恶意申请注销公司、逃避行政处罚义务的股东承担责任的法律依据。同时，检察机关在办案中发现行政执法机关与市场主体登记机关之间存在信息壁垒，提出防止恶意注销公司的源头治理对策建议，推动相关职能部门建立信息共享平台，打破信息壁垒，破解行政机关市场监管难题，推动优化营商环境。

来源：农夫学法公众号，其注明案例来源于最高人民检察院