《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释并没有对登记经营者与实际经营者不同的情形作出明确的规定。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（20220410施行）第五十九条规定：在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。

  （第二款）营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。

需要说明的是，司法实务中有观点认为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条第二款规定以登记的经营者和实际经营者作为共同诉讼人，仅是对诉讼主体的列明。但通过查询中国裁判文书网，各级人民法院在审判中均认定本条款不仅是对诉讼主体的列明，还是对责任承担方式的界定，即登记经营者和实际经营者要共同承担责任。

《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”本条规定通过一个“等”字进行了不完全列举，即当行政诉讼法没有规定时，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。

因此，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条第二款规定：“营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。”营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，登记的经营者（法定负责人）和实际经营者为共同诉讼人，对外承担连带责任（对外产生的违法行政责任，由登记经营者和实际经营者共同承担），因此行政机关既可以将营业执照登记的经营者（法定负责人）或实际经营人作为处罚对象，也可以将他们共同列为行政处罚相对人。

也有观点认为，如果实际经营者对外经营时没有使用登记经营者的个体工商户营业执照，应该以实际经营者个人为行政处罚对象，因为这种情况下根本没有涉及登记经营者的权利义务。依据《中华人民共和国行政处罚法》第五条“公正原则、以事实为依据”，第六条“坚持处罚和教育相结合”的规定，无论从违法事实的做出，教育和处罚相对人的角度，还是从便于执行，提高行政效率的角度来讲，将实际的违法责任承担者（实际经营者）比法律意义上的责任承担者（登记经营者）列为行政处罚相对人更为适宜。

此外，如果属于转让个体工商户经营权的行为，依据《个体工商户条例》（国务院令第596号）第十条规定：“个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续”，应属无效行为。因此，除家庭经营的外，个体工商户应由公民个人经营，以个人财产承担，且个体工商户不得转让，新的经营者只能在前一经营者办理注销登记后重新申请办理注册登记。作为法律意义上的登记经营者还应对经营场所的行为承担责任。

【案例1】登记业主与实际经营人不一致，处罚对象如何确定国家税务总局 2015-07-23 17:10

【案例2】深圳政府在线：登记经营者与实际经营者不一致，罚谁？信息来源： 信息提供日期：2018-08-31 00:00